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财政政策报告系列之十：不缺钱的基建投资为何增长慢？

基建“困局”

2018年以来基建'增速自两位数时代进入个位数时代，虽然今年地方专项债新增额度提升至2.15万亿，部分收益类项目资本金要求有所放松，城投公司存量在建项目允许进行，但基建增速反弹力度仍然较弱(图1)，面临困局。

到底是什么导致基建“困局”?是基建空间本身的问题，还是资金问题，或是地方政府的积极性问题?我们首先从有收益类的项目入手,抽丝剥茧，探查问题症结，并籍此展望基建投资的未来。

都是基建，但“待遇”有别

基建子行业投资对财政资金的依赖度差异较大,如图2所示，电力热力、电信和其他信息传输业对财政依赖度偏小，交通运输、公共设施管理、水利行业则对财政依赖度偏高，据此我们将基建子行业分为收益类和偏公益类两类,两者在基建总投资规模中比例约为17:83, 偏公益类基建占据绝大比例。而在偏公益性基建项目中，铁路建设更多体现为中央事权，而公共设施管理、环保、道路运输等行业的支出事权多发生在地方政府，后者投资变动对地方政府财力变动和隐性债务治理情况会更为敏感(图3)。

我们将基于图4的分析框架和表1的基建全口径投资数据对基建进行拆分。收益类基建的投资变动主要取决于其产业自身的供需逻辑,如信息传输和燃气等行业，由于5G兴起、能源消费结构调整等原因，未来发展空间较大;而电力热力等行业，随着其自身建设初具规模、主要需求端工业生产活动的趋缓，其发展空间相对有限。偏公益类的基建，同样面临发展空间或发展匹配度问题。高速公路建设已接近实现“十三五”规划目标，部分建设轨道交通的城市其客运强度和客流规模并不具备支撑其运营的现实条件,存在超前建设问题，该类行业发展增速未来或逐步趋缓;而生态环保、小区旧改等市政建设、水利、普通公路等存在现时建设的必要性，但出于偏公益特征更多依赖财政和城投企业，并在地方政府隐性债务管理趋严后对财政资金的依赖度进一步上升，财政对该类项目如何取舍将成为影响其发展的重要因素。以下为收益类基建的细项拆分。

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